Martes, 22 de Septiembre de 2020
ASMEDAS Antioquia

Sistema de Pensiones en Colombia y eventuales reformas

enero 18, 2019 3:00 pm



Por: Médico Herman Redondo Gómez1
Ginecoobstetra
ASMEDAS Cundinamarca

A propósito de la reforma al Sistema de Pensiones anunciada por el Gobierno Nacional para el año 2020, conviene recordar algunos documentos que publicamos en ASMEDAS y en la Federación Médica Colombiana (FMC), a finales de la década de los años ochenta, y durante la de los noventa, cuando se aprobó la Ley 100 de 1993, uno de cuyos principales objetivos fue la reforma de las pensiones2.

Según esos documentos, la mayoría de los países en vía de desarrollo entraron en proceso de negociación con el Banco Mundial (BM), entidad multilateral que planteó una alternativa de crecimiento económico basado en la siguiente premisa: el Estado es demasiado grande e ineficiente, los servicios a su cargo los presta a un costo muy alto y no existe competitividad, por lo cual el Estado debe reducirse y solo debe prestar los servicios básicos buscando con ello reducir la inflación. Igualmente, apareció por esa época el Informe del BM sobre investigaciones relativas a políticas de desarrollo titulado: «Envejecimiento sin Crisis». Políticas para la protección de los ancianos y la promoción del crecimiento (BM, octubre de 1994). Según este informe, los regímenes públicos de pensiones debieran limitarse al pago de modestas prestaciones uniformes y, más bien, habría que confiar el grueso de las pensiones obligatorias a los fondos privados de carácter comercial.

La Ley 100 de 1993, acorde con ese concepto del BM, creó en Colombia el Sistema de Seguridad Social en Pensiones, cuya característica principal es la coexistencia, por un lado, del Régimen de Prima Media con Prestación Definida (RPM), manejado inicialmente por el ISS, hoy por COLPENSIONES y, por otro, un Régimen de capitalización de contribución definida de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS), manejado por las Administradoras de Fondos Privados de Pensiones (AFP); inspirado en el modelo chileno de capitalización y ahorro individual obligatorio.

Lo de resaltar es la falacia actuarial en la que se basaron las proyecciones apocalípticas de la época para expresar que el Sistema de Prima Media Escalonada iría al fracaso, produciendo un gran costo fiscal al país; por tanto, era imperativo la creación de las AFP.

El Gobierno de la época partió de la idea de que el Sistema de Prima Media Escalonada estaba técnicamente quebrado y no existía solución posible bajo sus normas. Apeló para demostrarlo, a cálculos actuariales que estimaban el monto de los pasivos pensionales hasta redimir las necesidades del último sobreviviente de los afiliados al ISS y los comparó con los ingresos regulares del mismo, más sus reservas, para deducir la insolvencia del Sistema.

Esta argumentación fue un malabarismo técnico actuarial muy recursivo, pues partía del supuesto de que en un Sistema de Prima Media se requería mantener, en todo momento, las reservas que respaldaran el pasivo pensional existente, ignorando que la solidaridad intergeneracional resolvía el problema: con los ingresos de los miembros activos del Sistema se pagaban las pensiones de las generaciones anteriores que ya se jubilaron. A lo sumo, se requerían ajustes periódicos en las tasas de cotización, en la edad de jubilación, o en otras variables, a medida que el Sistema iba madurando y la proporción de miembros activos sobre pasivos se iba reduciendo (relación de dependencia). De allí, precisamente, deriva el nombre de Prima Media ESCALONADA, para hacer referencia a los ajustes periódicos que el Sistema requería.

A propósito, el estudio de valuación actuarial realizado por la OIT (1.998) afirmó que3: “se desvirtúan algunos estudios con escenarios catastróficos que proliferaron durante el proceso de reforma y en los años siguientes, tendientes a demostrar la no viabilidad financiera del Seguro Social, particularmente en el campo de las pensiones”.

La capitalización individual se funda sobre la descapitalización colectiva

El Estado no se ha beneficiado con el régimen de ahorro individual (RAIS); al contrario, junto con los trabajadores, son los grandes damnificados. La gran diferencia entre los dos regímenes que funcionan en Colombia, es que el régimen de prima media (RPM), no requiere reconocer por el Estado la deuda pensional existente y constituir reservas equivalentes para respaldarla en un momento determinado, porque técnicamente nunca se redimirán simultáneamente todas las obligaciones.

Mientras que en el RAIS, si se requieren las reservas para las garantías de pensión mínima; pero como no existen, debe respaldarlas el Estado, en cifras tan importantes, que constituyen la mayor parte de la famosa “bomba pensional”. Bomba pensional que, de existir, no se debería subsanar, haciendo más de lo mismo que la produjo, es decir, fortaleciendo las AFP y marchitando a Colpensiones, como pretenden algunos.

Regímenes actuales. Diferencias

Distribución de afiliados por regímenes para 2018 (El Tiempo, febrero 17/2019).
– Fondos privados (AFP) régimen RAIS: 15,4 millones.
– Colpensiones, régimen RPM: 6,7 millones.

Distribución de pensionados (2018):
– Fondos privados (AFP) régimen RAIS: 140.000 pensionados.
– Colpensiones, régimen RPM: 1.300.000 pensionados.

Relación de dependencia (afiliados/pensionados):
– Fondos privados (AFP): 110 afiliados por un pensionado.
– Colpensiones: 5 afiliados por un pensionado.

En el país trabajan unos 22 millones de personas, de los cuales más de la mitad son informales; por eso, de ese número de afiliados, solo 7,8 millones aportan al sistema pensional con cierta regularidad. Solamente hay en Colombia, 2,2 millones de personas pensionadas, solo el 25 % de la población mayor de 65 años tiene pensión.

Más de 24 millones de personas en edad de trabajar están por fuera de la posibilidad de construir una pensión digna, y los ocho millones de trabajadores que cotizan tampoco tienen asegurados los ingresos para la vejez, dada la inestabilidad laboral y la informalidad.

Todos los aportantes al Sistema de Pensiones deben cotizar, independientemente del régimen al cual estén afiliados, un 16% de los ingresos devengados mensualmente.

La cotización mínima, se hace sobre el valor de un salario mínimo mensual legal vigente (SMMLV) y, la máxima sobre 25 SMLMV; los trabajadores independientes, deben cotizar mínimo sobre un 40% de los ingresos devengados, sin rebasar el límite inferior de un SMMLV, ni el superior de 25.

En ninguno de los dos regímenes la mesada pensional puede ser inferior a un SMLMV.

Régimen de Ahorro Individual -RAIS-

En este régimen, del 16%, 11,5 puntos porcentuales van a una cuenta individual de propiedad del afiliado que es manejada por una administradora de fondos de pensiones (AFP); los otros 4,5 puntos porcentuales cubren las comisiones de administración, las primas del seguro de invalidez, de sobrevivencia y los aportes al Fondo de Garantía de Pensión Mínima.

Teóricamente, en el RAIS, es posible pensionarse a cualquier edad y sin un mínimo de semanas cotizadas, una vez se disponga en la cuenta individual de un capital acumulado que permita financiar una mesada pensional de por lo menos el 110% del salario mínimo legal vigente. Este gancho, es muy utilizado por los vendedores de las AFP, cuando la realidad, es que para quienes como trabajadores activos devengan más de dos o tres SMLMV, no es deseable pensionarse con el salario mínimo, con mesadas que van perdiendo poder adquisitivo, año tras año.

En el RAIS, existen tres modalidades de pensión de vejez: retiro programado, renta vitalicia y retiro programado con renta vitalicia diferida. Ninguna de las 3 modalidades debería llamarse PENSIÓN, porque en la realidad no lo son, dado que, simplemente, le devuelven al ciudadano lo que ahorró, hechos los descuentos por administración y sumados los rendimientos.

1. Retiro programado. Los ahorros del pensionado permanecen en la cuenta individual para que sigan generando rendimientos. La AFP se encarga de hacer los pagos de la pensión y cobra una comisión que mensualmente no puede ser superior al 1% del rendimiento mensual de la cuenta o al 1,5% de la mesada pensional. Bajo esta modalidad, la mesada puede variar año a año dependiendo de la evolución del saldo de la cuenta y de las características demográficas del pensionado, especialmente su longevidad, porque en esta modalidad empieza a desacumular el capital ahorrado en su cuenta individual a través de retiros programados hasta agotarlos. ¡No hay pensión vitalicia!

2. Renta vitalicia. En esta modalidad, con el capital ahorrado, la persona compra una aseguradora, una renta vitalicia mensual no inferior a un SMLMV hasta su fallecimiento, con base en los recursos disponibles en su cuenta de ahorro. En este caso la AFP se desprende de los recursos del cotizante, los cuales son transferidos a la aseguradora, que se hace cargo del reconocimiento de la pensión a cambio de una prima única, cuyo monto depende de la expectativa de vida del comprador de la póliza de renta. Aquí, ¡tampoco hay pensión!

3. Retiro programado con renta vitalicia diferida. Es una combinación de las dos primeras modalidades; en el primer momento el pensionado permanece en retiro programado hasta una fecha acordada a partir de la cual entra a recibir una renta vitalicia. Todo es negociable con la aseguradora.

En ninguno de los 3 casos se le reconoce al afiliado dinero adicional al ahorrado en su cuenta individual durante el periodo de cotización a la AFP. Por tal razón, se afirma que en el RAIS no existen pensiones.

El RAIS, es un régimen de cotizaciones definidas, no de beneficios definidos, los cuales dependen del dinero ahorrado.

Las AFP, gozan de buena salud, escasamente tienen unos 150.000 pensionados y, el 53,6% de quienes cotizan en este régimen, son individuos menores de 34 años. El 34,4%, unos 5,2 millones, está entre los 35 y 49 años, y el 11,9%, por encima de los 50 años, según estadísticas de la Superintendencia Financiera (El Tiempo, agosto 21 de 2018). No obstante, el sistema privado de pensiones tiene un costo fiscal mayor y es más inequitativo: pensiona a pocos, con pensiones muy bajas que al final terminarán en un salario mínimo, y castiga a los longevos, a la mujer, al cónyuge y a los hijos discapacitados.

Mayor costo fiscal porque el Presupuesto General de la Nación debe financiar los bonos pensionales para cubrir el traslado a los fondos privados, los cuales a junio del 2018 valían $20 billones, según El Ministerio de Hacienda. Así mismo, la Nación debe cubrir la garantía de la pensión mínima cuando se agote el fondo destinado para ello y también cubrir el ajuste de las rentas vitalicias por encima de la inflación (el llamado efecto deslizamiento). Además el Gobierno les debe a los fondos privados, a agosto del 2018, $76 billones por concepto de los TES que tales fondos compraron. Esa deuda sigue creciendo (El Espectador, 26 Septiembre 2018. César Giraldo y Cecilia López Montaño).

Régimen de Prima Media con Prestación Definida -RPM-

En este régimen, del 16%, tres puntos porcentuales se destinan a financiar los gastos de administración y las pensiones de invalidez y sobrevivientes; los 13 puntos porcentuales restantes entran en un fondo común de carácter público administrado por Colpensiones.

El RPM, es un régimen de beneficios definidos, por tanto, podrá dar lugar a subsidios de las mesadas pensionales; como se señaló, a nivel agregado, el régimen de prima media, involucra subsidios implícitos intergeneracionales, que serán mayores en la medida en que aumenta el valor de la mesada y, claro, mayor en las mujeres que se pensionan a una edad más temprana.

Es decir, en el régimen de prima media con prestación definida SI HAY PENSIÓN. Por ello, la tasa de reemplazo máxima alcanzable y el monto máximo de cotización implican que no puede haber pensiones superiores a 17,6 SMLMV.

En este régimen, la pensión de vejez es redimida con una renta vitalicia y se causa cuando se cumplen los requisitos de: 1) Edad: 62 años para los hombres; 57 para las mujeres. 2) Semanas de cotización: 1.300.

El valor de la mesada vitalicia, depende del Ingreso Base de Liquidación (IBL: el promedio de los ingresos sobre los cuales se ha cotizado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados por el índice de precios al consumidor -IPC) y de la tasa de reemplazo (TR: el porcentaje del IBL que se reconoce como pensión), según la fórmula que establece el artículo 10 de la Ley 797 de 2003.

En la práctica, la tasa de reemplazo resulta ser del 100% para trabajadores con IBL de un salario mínimo y luego decrece progresivamente al aumentar el IBL hasta fijarse en 55% para trabajadores con 21 o más salarios mínimos de IBL.

Si el trabajador cotiza más de las 1.300 semanas mínimas requeridas, por cada 50 semanas adicionales la tasa de reemplazo se incrementa en 1,5 puntos porcentuales, hasta alcanzar un máximo de 80% (70,5% para IBL de 21 salarios mínimos en adelante).

Por estas razones, en general, las pensiones de los fondos privados, son más bajas que las de Colpensiones, según Mauricio Olivera, expresidente de dicha entidad4, con base en un estudio del Banco de la República, en el que se demuestra que mientras la pensión de una mujer en un fondo privado es en promedio 30% de su salario y la de un hombre 50%, en Colpensiones es del 65% hacia arriba.

¿Necesidad de reforma?

Por razones de baja cobertura, inequidad y necesidad de sostenibilidad financiera, se habla de una reforma integral del Sistema de Protección de la Vejez (será presentada por el Gobierno en 2020), en la que el Sistema de Pensiones se acompaña de los beneficios económicos periódicos (BEP) que se les ofrecen a quienes no pueden cotizar regularmente al Sistema y del Programa de Solidaridad con el Adulto Mayor (Colombia Mayor), en el que se entregan auxilios en efectivo a las personas mayores más pobres.

Así mismo, como los aportes de los afiliados no alcanzan para cubrir los pagos de las mesadas de los pensionados, para 2019 se prevé que se destinen 39,4 billones de pesos del Presupuesto General de la Nación para cubrir el faltante.

La reforma al Sistema de Pensiones en Colombia, hecha con la Ley 100 de 1993, la podríamos resumir afirmando que acabó con el monopolio del Estado representado en el ISS y las Cajas de Previsión Social, se aumentó la cotización y se hicieron más drásticos los requisitos para acceder a la pensión; se elevaron la edad de pensión y las semanas de cotización y se disminuyeron los beneficios. En relación a los regímenes imperantes antes de la Ley 100, los afiliados aportan más, para recibir menos, pensionarse cada vez menor número de personas y disfrutar la misma por menor tiempo.

Al parecer, la nueva ola de reformas, busca afianzar lo ya iniciado con las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003. Es claro que, se pretende la ruina del Sistema de Prima Media, para fortalecer sobre ella al régimen de ahorro individual, que es más apropiado para los fines del sector financiero especulativo.

Ese sería el enfoque más desafortunado de una eventual reforma pensional, la cual en nuestro criterio, debería en primer lugar orientarse a corregir sus problemas de cobertura, para lo cual sería contraproducente, por ejemplo aumentar la edad de pensión o las semanas de cotización que harían más difícil el acceso a la misma. En segundo lugar, minimizar las inequidades existentes en relación con las pensiones excesivamente altas y garantizar la sostenibilidad financiera.

Para lograr sostenibilidad, se requiere la formalización del empleo, empezando por el propio Estado, para que los trabajadores reciban un salario igual o superior al mínimo, que sus empleadores efectivamente coticen, lo que garantizaría un mayor ingreso al Sistema; no marchitando, sino fortaleciendo a Colpensiones.

En pensiones el mercado, no tiene cabida y no se deben repetir las experiencias equívocas del pasado cuando se constituyó el peor negocio que ha hecho el Estado: dejó al antiguo ISS (hoy Colpensiones) con el costo de girar las pensiones de 1’300.000 personas, pero los ingresos para financiar esos gastos que provenían de los aportes de los trabajadores se los dejó a los fondos privados, que solo pagan a 140.000 pensionados. ¡Las vacas flacas para el Estado y las gordas para las AFP!

Otro debate, es la conveniencia o no de la coexistencia de dos regímenes completamente diferentes, el sistema privado de ahorro individual y el régimen de prima media y, si persisten, el debate sería si los dos regímenes, el RPM y el RAIS, deben continuar compitiendo o, al contrario, se complementen entre sí.

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1. REDONDO GÓMEZ, HERMAN. Médico, ginecólogo y obstetra, con posgrado en Seguridad Social para Directivos. Expresidente de ASMEDAS Cundinamarca, actualmente miembro de su J. D., miembro de la J. D. del Colegio Médico de Cundinamarca, Director del Observatorio Legislativo en Salud y Fiscal Médico de la J. D. Nacional de la Federación Médica Colombiana (FMC). Exdecano de medicina de la UAN, Exconcejal de Bogotá, Exdirector de Desarrollo de Servicios de la SDS, Expresidente de Cafesalud EPS, exasesor médico de la Defensoría del Pueblo. Magistrado del Tribunal de Ética Médica de Bogotá. [email protected]

2. Redondo Gómez, Herman. Guzmán Mora, Fernando. La Reforma de la Salud y la Seguridad Social en Colombia. Bogotá, 1998.

3. Tokman, Víctor, García, Norberto. OIT/ONU. Valuación Actuarial de los Regímenes de Seguridad Social contenidos en la Ley 100 de 1.993 administrados por el ISS. Documento ejecutivo preliminar. Santa Fe de Bogotá, marzo de 1.998.

4. Enero 17, 2019. https://www.larepublica.co/economia/mauricio-olivera-ex-director-de-colpensiones-explica-la-realidad-del-sistema-pensional-2753841

 

 

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